تاریخ انتشار
يکشنبه ۲۳ دی ۱۳۹۷ ساعت ۱۲:۱۷
کد مطلب : ۴۰۶۳۸۶
نگاهی به بودجه‌های عمرانی کشور که با واکنش‌های روبرو شد
رمزگشایی از بودجه عمرانی ۹۸
۰
کبنا ؛هرچند طی دولت‌های گذشته به دلیل انباشت تدریجی پروژه‌های نیمه تمام، ارزش این پروژه‌ها به بیش از 500 هزار میلیارد تومان رسيده است ولی با این حال واگذاری پروژه‌های سودده به بخش خصوصی در بودجه سال آینده، یکی از اهداف دولت برای کاهش حجم این پروژه‌هاست.
دولت های یازدهم و دوازدهم نخستین دولت ها پس از انقلاب هستند که متن لایحه بودجه را طبق قانون و در زمان مقرر تقدیم مجلس شورای اسلامی می‌کنند که یک گام رو به جلو در حوزه شفاف سازی فعالیت های مالی دولت محسوب می‌شود؛ ضمن اینکه نباید از این نکته نیز غافل شد که بودجه های جاری درواقع کل احکام قانون بودجه را هر ساله قبضه می کنند و شاید یکی از مهم ترین علل تفضیل دادن بودجه جاری به عمرانی در دولت ها، استخدام های بی رویه در دولت‌های نهم و دهم باشد که درنتیجه آن دولت های یازدهم و دوازدهم به اجبار تامین بودجه جاری را بر بودجه عمران اولویت داده اند.
با این حال، 64 هزار و 800 میلیارد تومان برای سال آینده بودجه عمرانی پیش‌بینی شده است که دو هزار و 800 میلیارد تومان بیش از اعتبارات امسال است.
اما یکی از معضلات، فشارهای غیرموجه برخی نمایندگان برای بالابردن سهم بودجه عمرانی حوزه انتخابیه است که در این زمینه بسیاری از کارشناسان، مسئولان دولتی و نمایندگان مجلس معتقدند برخی پروژه های عمرانی به دلیل فشارهای سیاسی است که عمدتا از جانب نمایندگان مجلس به وزارتخانه های عمرانی از قبیل راه و شهرسازی و نیرو یا دستگاه های متولی ساخت و ساز که زیرمجموعه وزارت خانه های غیر عمرانی مانند آموزش و پرورش (سازمان نوسازی و تجهیز مدارس)، ورزش و جوانان (شرکت توسعه فضاهای ورزشی)، معاونت عمرانی وزارت بهداشت (ساخت بیمارستان و مراکز درمانی) و دیگر نهادهایی از این دست وارد می شود، در ردیف بودجه‌های سالانه گنجانده می شود.
این وضعیت به خصوص در زمان رسیدگی به لایحه بودجه سالانه در کمیسیون تلفیق شدت می یابد و برخی نمایندگان مجلس تمام تلاش خود را برای آنکه در حوزه انتخابیه خود چیزی برای عرضه کردن داشته باشند، در زمان رسیدگی به لوایح بودجه به کار می بندند ،حتی اگر آن پروژه هیچ گاه به پایان نرسد. این اتفاق خصوصا در سال های پایانی کار مجالس نمود بیشتری دارد که با توجه به برگزاری انتخابات مجلس یازدهم در زمستان 98، احتمال بروز چنین اتفاقاتی در لایحه بودجه سال آتی نیز افزایش می یابد.
در همین ارتباط، محمد رضا رضایی کوچی، ريیس کمیسیون عمران مجلس شورای اسلامی بیان كرده است كه حدود 500 هزار میلیارد تومان پروژه نیمه‌تمام عمرانی در کشور داریم، گفت: «معادل همین عدد سال‌های پیش برای این پروژه‌ها هزینه شده اما به اتمام نرسیده اند».
وی ادامه داد: «سال‌هاست برخی از پروژه‌ها به دلایل مختلف که مهم ترین آن کمبود اعتبارات است، نیمه تمام رها شده اند با این حال هیچ تناسبی میان بودجه عمرانی با پروژه های نیمه تمام وجود ندارد. در چند سال اخیر رقم بودجه جاری نسبت به بودجه عمرانی افزایش بی حد و حصری داشته است ».
رضایی کوچی، ريیس کمیسیون عمران مجلس نیز همین موضوع را تایید کرد و گفت: «بخش مهمی از پروژه‌های نیمه تمام کنونی در سطح کشور به دلیل فشارهای سیاسی و برخی ارتباطات و لابی گری‌ها از ناحیه افراد مختلف و صاحب نفوذ کلنگ زنی شده اند، در حالی که ضرورت و اولویت بندی آن‌ها در نظر گرفته نشده است؛ از همین رو پروژه های کلنگ زنی شده پس از مدتی به صورت نیمه کاره رها می شوند».
در هیچ جای دنیا پروژه ای بدون نظام تامین مالی اجرا نمی شود
اگرچه پروژه های عمرانی در دنیا به عنوان شاخص توسعه یافتگی کشورها در نظر گرفته می شوند، اما پيش از اجرای هر طرحی برای آن توجیه اقتصادی در نظر گرفته می شود.
این امر در کشور ما مورد غفلت بوده و به جز پروژه های ساختمانی (مسکونی- تجاری) که قریب به 100 درصد آن را بخش خصوصی سرمایه‌گذاری، تامین مالی، اجرا و به فروش می رساند، در سایر پروژه های غیرخصوصی، اصل مهم نظام تامین مالی مورد فراموشی واقع می شود.
حتی در همین پروژه های ساختمانی نیز در دوره ای به دلیل رکود بخش مسکن و ساختمان، حجم پروژه های نیمه کاره خصوصا در ساختمان‌های تجاری افزایش یافت اما از آنجایی که متولی عمده این پروژه ها بخش غیردولتی است، کمتر شاهد رسوب منابع مالی «ملی» به شکل سرمایه های غیر نقدی (زمین و ساختمان) بودیم. هرچند سهم دستگاه های خصولتی نیز در سازه‌های غول آسای تجاری کم نبوده است.
اما در پروژه های دولتی رها شده، علاوه بر آنکه مشکل بي‌استفاده ماندن منابع مالی به شکل سرمایه های غیر نقدی وجود دارد، مشکل افزایش سالانه رقم هزینه احداث نیز به این پروژه ها افزوده می شود. به عبارت دیگر، سالانه باید رقم جدیدی (در صورت عدم تکمیل پروژه عمرانی) به ردیف بودجه عمرانی پروژه های مصوب در سال های قبل افزود که گاهي این رقم از رقم ابتدایی طرح توجیهی و مطالعاتی پروژه هم افزون‌تر می شود.
همه اینها بر اهمیت تهیه نظام مالی به شکل کلان در ساختار بودجه‌ریزی کشور و به شکل خرد برای هر فقره پروژه عمرانی می افزاید. نمونه موفق نظام تامین مالی پروژه عمرانی، احداث شهرک اکباتان در غرب تهران بود که بر اساس همان نظام تامین مالی از ابتدا تا انتها عمل شد و مجری پروژه توانست هم در زمان مقرر ساخت واحدهای مسکونی را به پایان رسانده و هم آن‌ها را به فروش برساند.
لزوم هدایت نظام تامین سرمایه از بانک محوری به بورس محوری
حسین سعیدی، کارشناس نظام تامین مالی بازار سرمایه محور، در همین ارتباط معتقد است: «اگرچه نظام تامین مالی در ایران، بانک محور است و بخش خصوصی که می خواهد وارد پروژه ای سودده شود، از بانک تسهیلات دریافت کرده و در پایان، از محل فروش واحدهای فیزیکی یا خدمات ارائه شده در آن، به تسویه تسهیلات بانکی می پردازد، اما با توجه به اینکه بانک ها به دلیل داشتن تعهد به سپرده گذاران خود که مجبور به پرداخت ماهانه سودهای کلان به آن‌ها هستند، نمی توانند کمک خوبی به سرمایه گذاری در بخش عمرانی باشند و همچنین به صرفه نبودن دریافت تسهیلات از سوی سرمایه گذار در پروژه های عمرانی و بازپرداخت آن با سودهای بالا، امکان ادامه این روش سنتی در تامین مالی پروژه های عمرانی وجود ندارد».
سعیدی ادامه می‌دهد: «بهترین راه برای تامین مالی پروژه های عمرانی، راه اندازی صندوق های پروژه است. در حال حاضر به جز معدود صندوق پروژه که هنوز به اتمام نرسیده، تجربه کافی در زمینه تاسیس صندوق های پروژه برای پروژه های عمرانی غیر ساختمانی در بازار سرمایه وجود ندارد. تنها راه‌اندازی چند صندوق زمین و ساختمان در مقیاس مدیوم به عنوان نوعی از صندوق پروژه دیده می شود که علی رغم همه مشکلات ارکان سرمایه گذاری این صندوق، اما به دلیل اتمام پروژه در زمان مقرر، می تواند نوعی تجربه موفق محسوب شود».
به گفته این کارشناس بازار سرمایه، تشکیل صندوق های پروژه در بورس نه تنها برای پروژه هایی که قرار است آغاز شود، کارآمد است، حتی برای پروژه‌هایی هم که نیمه کاره مانده اند، موفقیت آمیز خواهد بود. به این شرط که کلیه الزامات مربوط به فعالیت در بازار سرمایه در زمینه شفاف سازی هزینه ها و تعیین سهم هر یک از طرف های ذی نفع در پروژه شامل خریداران یونیت‌های سرمایه‌گذاری در این صندوق های پروژه و نیز آورده اولیه دولت برای راه اندازی پروژه در آن لحاظ شود.
وگذاری به بخش خصوصی؟
اما علی لاریجانی ،ريیس مجلس شورای اسلامی از اواخر مجلس نهم ایده واگذاری پروژه های عمرانی نیمه کاره به بخش خصوصی را بارها اعلام کرد که به دلیل خلأهای قانونی، روند این واگذاری ها به کندی انجام می شد. با این حال با پیگیری های ريیس دستگاه قانون گذاری، زیرساخت های قانونی واگذاری پروژه های عمرانی به بخش خصوصی به تصویب مجلس رسید اما در عمل نتایجی در بر نداشت.
ريیس مجلس به‌تازگي در سخنرانی ای که به مناسبت روز حمل و نقل داشت، به این مورد گریزی زد و با انداختن توپ آن در زمین دولت، گفت: «دولت موضوع واگذاری پروژه های نیمه تمام به بخش خصوصی را پیگیری نکرد ».
با این حال، واگذاری پروژه های عمرانی به بخش خصوصی یکی از برنامه‌های پیش بینی شده دولت در لایحه بودجه 98 کل کشور است که بر اساس آن پیش از واگذاری پروژه های نیمه تمام به بخش خصوصی، مطالعات کافی در زمینه نحوه بازگشت اصل و سود سرمایه گذار در زمان بهره برداری انجام خواهد شد شود.
دولت های یازدهم و دوازدهم نخستین دولت ها پس از انقلاب هستند که متن لایحه بودجه را طبق قانون و در زمان مقرر تقدیم مجلس شورای اسلامی می‌کنند که یک گام رو به جلو در حوزه شفاف سازی فعالیت های مالی دولت محسوب می‌شود؛ ضمن اینکه نباید از این نکته نیز غافل شد که بودجه های جاری درواقع کل احکام قانون بودجه را هر ساله قبضه می کنند و شاید یکی از مهم ترین علل تفضیل دادن بودجه جاری به عمرانی در دولت ها، استخدام های بی رویه در دولت‌های نهم و دهم باشد که درنتیجه آن دولت های یازدهم و دوازدهم به اجبار تامین بودجه جاری را بر بودجه عمران اولویت داده اند.
با این حال، 64 هزار و 800 میلیارد تومان برای سال آینده بودجه عمرانی پیش‌بینی شده است که دو هزار و 800 میلیارد تومان بیش از اعتبارات امسال است.
اما یکی از معضلات، فشارهای غیرموجه برخی نمایندگان برای بالابردن سهم بودجه عمرانی حوزه انتخابیه است که در این زمینه بسیاری از کارشناسان، مسئولان دولتی و نمایندگان مجلس معتقدند برخی پروژه های عمرانی به دلیل فشارهای سیاسی است که عمدتا از جانب نمایندگان مجلس به وزارتخانه های عمرانی از قبیل راه و شهرسازی و نیرو یا دستگاه های متولی ساخت و ساز که زیرمجموعه وزارت خانه های غیر عمرانی مانند آموزش و پرورش (سازمان نوسازی و تجهیز مدارس)، ورزش و جوانان (شرکت توسعه فضاهای ورزشی)، معاونت عمرانی وزارت بهداشت (ساخت بیمارستان و مراکز درمانی) و دیگر نهادهایی از این دست وارد می شود، در ردیف بودجه‌های سالانه گنجانده می شود.
این وضعیت به خصوص در زمان رسیدگی به لایحه بودجه سالانه در کمیسیون تلفیق شدت می یابد و برخی نمایندگان مجلس تمام تلاش خود را برای آنکه در حوزه انتخابیه خود چیزی برای عرضه کردن داشته باشند، در زمان رسیدگی به لوایح بودجه به کار می بندند ،حتی اگر آن پروژه هیچ گاه به پایان نرسد. این اتفاق خصوصا در سال های پایانی کار مجالس نمود بیشتری دارد که با توجه به برگزاری انتخابات مجلس یازدهم در زمستان 98، احتمال بروز چنین اتفاقاتی در لایحه بودجه سال آتی نیز افزایش می یابد.
در همین ارتباط، محمد رضا رضایی کوچی، ريیس کمیسیون عمران مجلس شورای اسلامی بیان كرده است كه حدود 500 هزار میلیارد تومان پروژه نیمه‌تمام عمرانی در کشور داریم، گفت: «معادل همین عدد سال‌های پیش برای این پروژه‌ها هزینه شده اما به اتمام نرسیده اند».
وی ادامه داد: «سال‌هاست برخی از پروژه‌ها به دلایل مختلف که مهم ترین آن کمبود اعتبارات است، نیمه تمام رها شده اند با این حال هیچ تناسبی میان بودجه عمرانی با پروژه های نیمه تمام وجود ندارد. در چند سال اخیر رقم بودجه جاری نسبت به بودجه عمرانی افزایش بی حد و حصری داشته است ».
رضایی کوچی، ريیس کمیسیون عمران مجلس نیز همین موضوع را تایید کرد و گفت: «بخش مهمی از پروژه‌های نیمه تمام کنونی در سطح کشور به دلیل فشارهای سیاسی و برخی ارتباطات و لابی گری‌ها از ناحیه افراد مختلف و صاحب نفوذ کلنگ زنی شده اند، در حالی که ضرورت و اولویت بندی آن‌ها در نظر گرفته نشده است؛ از همین رو پروژه های کلنگ زنی شده پس از مدتی به صورت نیمه کاره رها می شوند».
در هیچ جای دنیا پروژه ای بدون نظام تامین مالی اجرا نمی شود
اگرچه پروژه های عمرانی در دنیا به عنوان شاخص توسعه یافتگی کشورها در نظر گرفته می شوند، اما پيش از اجرای هر طرحی برای آن توجیه اقتصادی در نظر گرفته می شود.
این امر در کشور ما مورد غفلت بوده و به جز پروژه های ساختمانی (مسکونی- تجاری) که قریب به 100 درصد آن را بخش خصوصی سرمایه‌گذاری، تامین مالی، اجرا و به فروش می رساند، در سایر پروژه های غیرخصوصی، اصل مهم نظام تامین مالی مورد فراموشی واقع می شود.
حتی در همین پروژه های ساختمانی نیز در دوره ای به دلیل رکود بخش مسکن و ساختمان، حجم پروژه های نیمه کاره خصوصا در ساختمان‌های تجاری افزایش یافت اما از آنجایی که متولی عمده این پروژه ها بخش غیردولتی است، کمتر شاهد رسوب منابع مالی «ملی» به شکل سرمایه های غیر نقدی (زمین و ساختمان) بودیم. هرچند سهم دستگاه های خصولتی نیز در سازه‌های غول آسای تجاری کم نبوده است.
اما در پروژه های دولتی رها شده، علاوه بر آنکه مشکل بي‌استفاده ماندن منابع مالی به شکل سرمایه های غیر نقدی وجود دارد، مشکل افزایش سالانه رقم هزینه احداث نیز به این پروژه ها افزوده می شود. به عبارت دیگر، سالانه باید رقم جدیدی (در صورت عدم تکمیل پروژه عمرانی) به ردیف بودجه عمرانی پروژه های مصوب در سال های قبل افزود که گاهي این رقم از رقم ابتدایی طرح توجیهی و مطالعاتی پروژه هم افزون‌تر می شود.
همه اینها بر اهمیت تهیه نظام مالی به شکل کلان در ساختار بودجه‌ریزی کشور و به شکل خرد برای هر فقره پروژه عمرانی می افزاید. نمونه موفق نظام تامین مالی پروژه عمرانی، احداث شهرک اکباتان در غرب تهران بود که بر اساس همان نظام تامین مالی از ابتدا تا انتها عمل شد و مجری پروژه توانست هم در زمان مقرر ساخت واحدهای مسکونی را به پایان رسانده و هم آن‌ها را به فروش برساند.
لزوم هدایت نظام تامین سرمایه از بانک محوری به بورس محوری
حسین سعیدی، کارشناس نظام تامین مالی بازار سرمایه محور، در همین ارتباط معتقد است: «اگرچه نظام تامین مالی در ایران، بانک محور است و بخش خصوصی که می خواهد وارد پروژه ای سودده شود، از بانک تسهیلات دریافت کرده و در پایان، از محل فروش واحدهای فیزیکی یا خدمات ارائه شده در آن، به تسویه تسهیلات بانکی می پردازد، اما با توجه به اینکه بانک ها به دلیل داشتن تعهد به سپرده گذاران خود که مجبور به پرداخت ماهانه سودهای کلان به آن‌ها هستند، نمی توانند کمک خوبی به سرمایه گذاری در بخش عمرانی باشند و همچنین به صرفه نبودن دریافت تسهیلات از سوی سرمایه گذار در پروژه های عمرانی و بازپرداخت آن با سودهای بالا، امکان ادامه این روش سنتی در تامین مالی پروژه های عمرانی وجود ندارد».
سعیدی ادامه می‌دهد: «بهترین راه برای تامین مالی پروژه های عمرانی، راه اندازی صندوق های پروژه است. در حال حاضر به جز معدود صندوق پروژه که هنوز به اتمام نرسیده، تجربه کافی در زمینه تاسیس صندوق های پروژه برای پروژه های عمرانی غیر ساختمانی در بازار سرمایه وجود ندارد. تنها راه‌اندازی چند صندوق زمین و ساختمان در مقیاس مدیوم به عنوان نوعی از صندوق پروژه دیده می شود که علی رغم همه مشکلات ارکان سرمایه گذاری این صندوق، اما به دلیل اتمام پروژه در زمان مقرر، می تواند نوعی تجربه موفق محسوب شود».
به گفته این کارشناس بازار سرمایه، تشکیل صندوق های پروژه در بورس نه تنها برای پروژه هایی که قرار است آغاز شود، کارآمد است، حتی برای پروژه‌هایی هم که نیمه کاره مانده اند، موفقیت آمیز خواهد بود. به این شرط که کلیه الزامات مربوط به فعالیت در بازار سرمایه در زمینه شفاف سازی هزینه ها و تعیین سهم هر یک از طرف های ذی نفع در پروژه شامل خریداران یونیت‌های سرمایه‌گذاری در این صندوق های پروژه و نیز آورده اولیه دولت برای راه اندازی پروژه در آن لحاظ شود.
وگذاری به بخش خصوصی؟
اما علی لاریجانی ،ريیس مجلس شورای اسلامی از اواخر مجلس نهم ایده واگذاری پروژه های عمرانی نیمه کاره به بخش خصوصی را بارها اعلام کرد که به دلیل خلأهای قانونی، روند این واگذاری ها به کندی انجام می شد. با این حال با پیگیری های ريیس دستگاه قانون گذاری، زیرساخت های قانونی واگذاری پروژه های عمرانی به بخش خصوصی به تصویب مجلس رسید اما در عمل نتایجی در بر نداشت.
ريیس مجلس به‌تازگي در سخنرانی ای که به مناسبت روز حمل و نقل داشت، به این مورد گریزی زد و با انداختن توپ آن در زمین دولت، گفت: «دولت موضوع واگذاری پروژه های نیمه تمام به بخش خصوصی را پیگیری نکرد ».
با این حال، واگذاری پروژه های عمرانی به بخش خصوصی یکی از برنامه‌های پیش بینی شده دولت در لایحه بودجه 98 کل کشور است که بر اساس آن پیش از واگذاری پروژه های نیمه تمام به بخش خصوصی، مطالعات کافی در زمینه نحوه بازگشت اصل و سود سرمایه گذار در زمان بهره برداری انجام خواهد شد شود.
